Czy utwardzona nawierzchnia gruntowa jest drogą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane?

Wydawałoby się, że nie ma innej odpowiedzi na to pytanie ja tylko twierdząca, bo przecież utwardzenie gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest zwykle do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (np. przejazdy, place postojowe, place pod śmietniki).

W takim przypadku utwardzenie pełni rolę podrzędną w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się na działce. Wynika to pośrednio z tego, że prawo budowlane utwardzenie wymienia w ust. 2 art. 29 a nie w ust. 1, czyli tam gdzie są roboty budowlane, a nie budowa obiektów. W omawianym przepisie ustawodawca nie określił jakiemu celowi ma służyć wykonanie tych robót, ani jakie ma być przeznaczenie utwardzonego terenu. Niemniej jednak w rezultacie utwardzenia nie powinien powstać obiekt budowlany (budowla) wymagający pozwolenia na budowę.

Taki sposób rozumienia tego przepisu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, na przykład w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia. 20.11.2012 r. o sygn. akt II OSK 1283/11: „Skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Jeżeli na utwardzonej powierzchni gruntu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego mogą lądować helikoptery lub poruszać się samochody to jeszcze nie oznacza, że jest to lotnisko, czy droga czyli budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż takie rozumienie wykluczałoby całkowicie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. (…)
Należy przyjąć, że skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29, a nie w ust. 1 to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej.”

Zatem, jeżeli w trakcie inwestycji pojawia się na placu budowy pas utwardzonego terenu na potrzeby zaplecza budowy, który nie powstał również w wyniku wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Nie posiada on instalacji i urządzeń, które wraz z wytyczoną trasą stanowiłyby całość techniczno-użytkową. Przedmiotowa utwardzona nawierzchnia nie została wydzielona geodezyjnie w ewidencji gruntów i budynków, nie posiada oznaczenia symbolem dr., a także nie jest usytuowana na terenach przeznaczonych do komunikacji, w związku z tym brak jest możliwości zaliczenia jej do kategorii dróg wewnętrznych. Dlatego też nie stanowi obiektu budowlanego i jako taka nie podlega regulacji ustawy Prawo budowlane.

Anna Ślasa
Senior Menedżer
Gran Thornton